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基于審計視角下招投標改革方向研究

公告內容

近年來,招投標審計作為審計關注的重點,逐步實現了審計全覆蓋。雖然應招未招情況逐漸減少,但招投標領域仍然為腐敗的高發區。如何規避招投標過程中的暗箱操作,減少腐敗事件的發生,成為審計工作亟待解決的課題之一。本文從審計角度對招投標政策的改革方向進行研究,旨在減少招投標過程中的人為干擾,最終實現招投標過程的公平、公開、公正。

 

黨的十八大以來,黨中央查處的各類腐敗人員案例中,大多數會涉及領導干部插手、干預工程項目建設的情況,而插手項目的主要對象就是工程項目的招投標。領導干部能夠插手或干預工程項目的招投標,其最主要的原因是工程項目招投標制度在實施過程中本身還存在很多不足和漏洞。本文從完善招投標法律法規執行細節,遏制招投標過程中存在的暗箱操作,減少外界干預等幾個方面入手,分析防止腐敗案件發生的有效途徑。

一、制度改革不斷完善

2019年3月18日國務院令第709號對《招標投標法實施條例》進行了修訂,對招投標的實施細則進行進一步的明確和細化。特別是針對投標人之間的相互串通、招標人和投標人之間的相互串通情形以及弄虛作假騙取中標等情形做了進一步明確。這些措施使評標過程中評標委員會對于串通投標的認定有了法律法規依據,對進一步遏制串通投標行為起到了很大的作用。同時,該條例鼓勵利用信息網絡進行電子化招標投標,明確了未來的發展趨勢和方向。

2019年12月19日住房和城鄉建設部發布了《關于進一步加強房屋建筑和市政基礎設施工程招標投標監管的指導意見》,進一步明確了招標活動的主體責任,招標人作為招標投標活動的主體,應當對整個招標投標活動過程負責。同時提出推進評定標分離方法,為下一步招投標的改革提供了思路和方向。加強評標專家的監管,建立專家的考核和退出機制,從整個招標過程的關鍵因素入手,為后續的招投標法律的修訂提供了試點及思路。

2019年12月3日,國家發展改革委發布《關于〈中華人民共和國招標投標法(修訂草案公開征求意見稿)〉公開征求意見的公告》,將目前《招標投標法》實施以來反映突出的排斥潛在投標人、圍標串標、低質低價中標、評標質量不高、隨意廢標等問題作為此次修訂的主要方向,從制度化層面實現解決方案,破解招標投標領域存在的頑疾。

二、招投標實施過程中的問題

本次《招標投標法》修訂是從制度層面的進一步規范,但在操作層面上仍存在著無法規避的問題。如何有效規范實施過程中的具體流程操作,是各級政府在制定相關條例及辦法時亟須考慮的問題,主要涉及以下三個方面:

1.招標人權力擴大的利與弊

《招標投標法》(修訂草案公開征求意見稿)中,確定招標人對招標過程和招標結果承擔主體責任,集中體現了招標人在招標過程中所起到的作用。在招投標過程中最為關鍵的定標環節,該草案明確招標人應當根據評標委員會提出的書面評標報告和推薦的中標候選人,按照招標文件規定的定標方法,結合對中標候選人合同履行能力和方向進行復核的情況,確定中標人。因此,招標人在整個的招投標過程中起到了決定性作用。

在審計過程中發現,招標人在確定中標人時,為避免審計風險,往往按照評標委員會推薦的中標候選人排序進行確定,未體現出中標人在定標過程中的主體責任和作用,導致目前低質低價中標現象的出現。因此,對招標人進行主體責任的界定,在一定范圍內由招標人自主確定中標人,加大了招標人的責任,同時也賦予招標人一定的權利,有利于破解低質低價中標的現象。

在個別項目審計時發現,項目的開工時間及過程資料顯示,項目在進行招投標之前,已由中標人開始實施。但審查招標過程資料中,各項手續齊全,招標過程的合規性、招標結果的“精準性”不得不讓審計感到驚嘆!如果不將項目過程資料連同招標資料進行對比分析,僅從項目的招投標過程進行審查很難發現項目招標的問題。招標人同投標人之間的聯合串通圍標的隱蔽性更大,問題更不易于審計發現。

招標人定標權的擴大,同時也會產生部分招標人通過召開會議決策等表面合法的手段來掩蓋非法招標的過程,導致整個違法招標過程的審查更加困難的情況。因此在《招標投標法》進行修訂的過程中,對于招標人權力應進行界定。同時,配套出臺相應的條例及辦法,進一步細化招標人在一定范圍內如何自主確定中標人的實施細則,才能真正實現招標人用好定標權。

2.招標代理公司的獨立執業

在招投標活動的實施過程中,招標人為了工作便利,將招標工作委托相應的招標代理公司實施。招標代理公司作為第三方服務機構,存在著為了能夠從招標人處獲得后續項目的招標代理工作,在招標的過程中配合招標人“打擦邊球”,甚至鋌而走險的不合法工作的情況。招標代理機構本應作為招標人實施招標過程的政策咨詢及合法合規性把關服務機構,但部分單位卻違背執業原則,甚至成了招標人掩蓋非法招標的操作單位。《招標投標法》的修訂建議將招標代理單位執行過程的獨立性予以考慮,招標代理單位既要服務好招標人的招標項目,同時也要作為《招標投標法》貫徹執行的獨立單位。

3.評標專家的管理

評標專家作為評標委員會的成員,對整個招標項目的投標文件進行審核和評定,最終推薦中標候選人的排序。評標專家在進行評估活動的過程中,按照招標文件規定的評標方法,應該獨立進行評審。但在實際評標過程中,常因評標內容較多,為盡快完成評標活動,專家之間相互分工,每位評標專家只對每一個投標單位的某部分或評標賦分的某幾項進行審核,其他部分按照其他專家核查的結果進行相應的調整打分,最終匯總得出項目評分。評標專家組的不規范評標,易擴大個人評標差異造成的影響,進一步導致整個評標過程的不公平。部分專家為了能夠獲得額外的灰色收入,違反職業道德,根據招標人代表及招標代理公司的意圖進行評審,直接導致了招標過程的不公平。

如何保證評標專家的獨立評審是本次《招標投標法》修訂過程中必須考慮的核心問題,只有確保了專家評審的獨立性,才能從根本上保證整個招標投標活動的公平性。

三、制度改革如何規范

《招標投標法》的修訂是為了進一步規范市場招投標行為,確保招投標活動的公平。制度的改革可以從以下幾個方面進一步加以完善。

1.全面推行電子招投標

在網絡信息化發展的今天,應全面實現招投標活動的信息化改革,對招標過程實施全程的信息化監管,所有過程及數據痕跡可查,才能從根本上改變招投標活動的人為干擾。同時,推行評標專家的遠程可視化評標,實行“高考閱卷”式的評審辦法,有效減少投標過程的人為因素。

2.加快配套條例及辦法的制定

《招標投標法》在修訂的過程中,同步配套相應的具有可操作性的條例及辦法,對招標投標過程的具體行為及步驟進行進一步的明確,使招投標活動更具有可操作性。條例及辦法的制定應更加關注在招投標法實施過程中的細節,做到招投標活動的規范化操作,才能真正地堵住招投標的各項漏洞。

3.進一步規范評標專家的管理

針對評標專家的管理,應在建立考核的基礎上,切斷評標專家同招投標活動各方的非法經濟利益聯系。在實現遠程可視化評標后,可以組建全國性的評標專家庫,招標項目的評標可從全國評標專家庫中隨機抽取,進一步減少評標專家的外部干擾。同時,為了確保評標專家的評標結果更加客觀,從項目的實際需要出發,對各投標單位的投標文件內容數量和質量做進一步的要求,以減輕評標專家的工作強度,確保評標專家能夠在有限的時間內做出最客觀的評價。

4.優化評標辦法

在擴大招標人權力的同時,招標人在進行定標時,應做好招標文件規定的中標候選人的調研工作,應對目前的綜合打分法等評標辦法進行優化,在采用綜合評標法時,不得允許采用打分的方法確定并推薦中標候選人。采用打分法確定排序給招標人確定中標人參考,會使招標的定標過程重蹈覆轍,低質低價的問題仍然無法解決。

5.改革工程量清單招標組價依據

工程量清單模式招標實施以來,各投標單位在進行投標報價的過程中仍然采用政府相關部門發布的消耗量定額或估價表進行工程量清單的組價,仍然沒有跳出定額管理的思維。在工程量清單模式招標時,應禁止投標單位采用政府相關部門發布的消耗量定額及估價表進行組價,企業應當建立起各自的工程消耗量定額及估價表,從根本上推動工程量清單模式的發展要求,從而有效地遏制各投標單位之間串通投標的可能。在大數據查重的基礎上,為核查投標人之間的串通投標行為提供技術支持。

四、招投標發展方向和目標

在信息化、網絡化高度發達的時代,招投標活動應快速向信息化邁進,減少人為的可操作過程及干擾,使招投標活動更加公平和公正。同時,在大數據時代可采取“論文查重”的方式,對各投標單位的投標文件進行電子化大數據分析,有效遏制投標單位之間的串通投標行為。建立可視化的評標系統,實現全國范圍內的專家共享,從程序及操作的各個方面來完善招投標過程,就能有效遏制招投標領域的腐敗事件發生。

 

    作者:劉國柱    張    沖    吳    騫

    作者單位:陜西省西咸新區灃東新城審計局

  來源:《招標采購管理》


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