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政府購買服務 誰來買 向誰買 買什么?權威人士為您一一解答

公告內容

作者:馮君



  在工信部2020年度第一期政府采購業務培訓班上,財政部綜合司政府購買服務處調研員劉曉洲就政府購買服務誰來買?向誰買?買什么等問題向廣大學員進行了講解。





 




  誰來買:關于購買主體問題

  關于購買主體問題,劉曉洲指出政府購買服務的主體包括國家機關、參照執行的機關和單位兩類。

  國家機關是指行政機關、人大機關、監察機關、審判機關、檢察機關等。

  參照執行的機關和單位包括:黨的機關、政協機關、民主黨派機關、承擔行政職能的事業單位、使用行政編制的群團組織機關等。

  承擔行政職能的事業單位是一種特定類別的事業單位,也通俗稱為行政性事業單位。我國正在分類推進事業單位改革,改革完成后,承擔行政職能的事業單位將不再存在。在改革完成之前,對于分類時劃為承擔行政管理職能的事業單位,考慮到其職能定位、管理運作模式類似于行政機關,而且下一步改革的方向是轉為行政機關,所以要求其購買服務行為參照《政府購買服務管理辦法》執行。

  使用行政編制的群團組織機關情況比較復雜,不同的群團組織之間,群團組織的機關和所屬單位之間,以及群團組織的全國機關和地方分支機構之間在職能定位、編制性質、經費保障方面,均有很大的差異,在具體把握這一塊的角色定位問題上,應當把握以下原則:第一,對于一個具體單位,不能既為購買主體又為承接主體。第二,區別對待,綜合考慮其職能定位、機構性質、經費保障等情況。使用行政編制的群團組織機關,視為購買主體,其購買服務行為參照《政府購買服務管理辦法》執行。

  《政府購買服務管理辦法》將一些組織排除在購買主體之外,如公益一類事業單位、使用事業編制且由財政撥款保障的群團組織。將這些機構排除在購買主體之外,主要是因為政府購買服務的購買主體強調其國家機關屬性。公益一類事業單位不屬于國家機關,但其功能定位是負責直接提供特定領域公益服務的主體,不宜作為政府購買服務的購買主體。

  

  向誰買:關于承接主體問題

  厘清了政府購買誰來買的問題后,劉曉洲又進一步介紹了政府購買服務向誰買的問題。政府購買服務的承接主體主要有企業、社會組織、公益二類和從事生產經營活動的事業單位、農村集體經濟組織和基層群眾性自治組織、個人五類。

  (一)企業

  企業是承接政府購買服務的重要主體。應當通過加強宣傳、開展業務培訓等方式,增進企業對政府購買服務政策的了解,增強企業參與承接政府購買服務項目的意愿。小微企業參與政府購買服務,依法享受相關扶持政策。

  (二)社會組織

  值得注意的是,這里所說的社會組織不含財政撥款的使用行政編制的群團組織。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項,交由社會組織承擔”。此外,在《財政部 民政部關于支持和規范社會組織承接政府購買服務的通知》(財綜 [2014] 87號)、《財政部民政部關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》(財綜 [2016]54號)均對此問題進行了強調。財綜 [2016]54號文指出,要切實改善社會組織參與承接政府購買服務的準入環境,不對社會組織成立年限做硬性規定。鼓勵各級政府部門同等條件下優先向社會組織購買民生保障、社會治理、行業管理、公益慈善等領域的公共服務。政府新增公共服務支出通過政府購買服務安排的部分,向社會組織購買的比例,原則上不低于30%。

  需要特別說明的兩個問題:一個是關于行業協會商會參與承接政府購買服務問題。《財政部關于做好行業協會商會承接政府購買服務有關問題的通知(試行)》(財綜 [2015] 73號)支持行業協會商會通過承接政府購買服務向社會組織轉型,凡是已經脫鉤的行業協會商會,在同等條件下,優先向其購買行業規劃、行業評價、行業統計、行業標準、職業評價、等級評定等行業管理服務項目。一個是群團組織參與承接政府購買服務問題。不由財政撥款保障的群團組織及其所屬單位,可以作為政府購買服務的承接主休。但是參與承接政府購買服務后應依照政府購買服務有關規定實行相應管理制度改革,切實轉變職能、推進政社分開。

  (三)公益二類和從事生產經營活動的事業單位

  2016年11月《財政部 中央編辦關于做好事業單位政府購買服務改革工作的意見》明確公益二類事業單位和從事生產經營活動的事業單位可以作為政府購買服務的承接主體。

  推行政府向公益二類業單位購買服務,原由公益二類事業單位承擔、適宜由社會力量提供的服務事項,應當將財政撥款改為政府購買服務,可以由其行政主管部門直接委托給事業單位并實行合同化管理。與其他類型的政府購買服務承接主體相比,公益二類事業單位有其自身的特殊性。從職能定位看,公益二類事業單位不適宜完全由市場配置資源。從相關經費保障看,對公益二類事業單位,政府負有根據其財務收支狀況,給予財政經費補助的責任。從機構編制管理看,目前公益二類事業單位主要實行事業編制管理。需要強調的是,推行政府向公益二類事業單位購買服務,實行直接委托只是推進公益二類事業單位政府購買服務改革的階段性措施。

  具體實施中,應注意兩點:一是要把握好改革的力度和節奏,堅持有序推進、穩健操作。防止急于求成,出現執行政策走樣;二是在將公益二類事業單位的財政撥款改為政府購買服務過程中,要協調推進事業單位內部機制改革,防止“換湯不換藥”,簡單將財政撥款改為直接委托購買,或借用政府購買服務名義擴大事業單位支出。推行政府向公益二類事業單位購買服務,現由事業單位承擔的服務中,哪些可以作為政府購買服務內容列入指導性目錄呢?一是目前由部門所屬生產經營類事業單位承擔且財政保障經費的公共服務事項,應當列入指導性目錄;二是部門所屬公益二類事業單位承擔的公共服務事項,除少數不適宜通過政府購買服務方式提供的外,應當列入指導性目錄;三是部門所屬公益一類事業單位承擔的公共服務事項,需求超出公益一類事業單位供給能力且能夠向其他社會力量購買的,可以列入指導性目錄。

  推行政府向公益二類事業單位購買服務,參與承接政府購買服務的公益二類事業單位在管理方面需要進行哪些調整?一是將相關經費預算由事業單位調整至部門本級管理,不再直接作為事業單位經費;二是事業單位承接政府購買服務取得的收入,應當納入事業

  單位預算統一核算;三是政府部門作為購買主體要加強合同履約管理和績效管理,承按服務的事業單位要嚴格履行合同;四是財政等部門要強化監督管理,購買主體要做好相關信息公開,承接服務的事業單位應當自覺接受財政、審計和社會監督。

  (四)農村集體經濟組織和基層群眾性自治組織

  為落實黨中央、國務院關于加強和完善城鄉社區治理的有關意見要求,《政府購買服務管理辦法》將農村集體經濟組織和基層群眾性自治組織(包括農村社區的村委會和城市社區的居委會)作為政府購買服務的承接主體。

  (五)個人

  政府購買服務的承接主體主要為企事業單位和社會組織等專業服務機構,政府一般不向個人購買服務。《政府購買服務管理辦法》明確,具備條件的個人可以作為政府購買服務的承接主體,主要是考慮在城鄉基層社區或某些特殊行業領域,可能存在組織型承接主體缺乏或優勢不足的情形,政府可以向個人購買服務;專家學者也可以以個人身分提供政策咨詢、專業評審等服務。需要注意的是,政府向個人購買服務容易被異化為變相用工,一些地方和部門以招聘政府購買服務人員、購買崗位等方式借用政府購買服務的名義用工。一般來說,由政府部門或者勞務公司發布招聘公告,通過考試、政審、體檢等方式招聘政府購買服務人員,相關人員名義上是與勞務公司簽訂合同,實際上是派遣到政府部門來工作,這種以政府購買服務的名義變相用工的做法混淆了政府購買服務,政府以勞務派遣的方式用工和政府聘用編制外人員的不同政策規定,容易造成政府人事管理風險,也不利于保護勞動者的合法權益。

  政府購買服務的承接主體也有幾種排除情形,具體包括公益一類事業單位、使用事業編制且由財政撥款保障的群團組織。這樣安排主要有幾種考慮:作為由政府舉辦并保障經費的公益一類事業單位,應當全力履行好政府賦予的提供基本公共公益服務職責,如允許承接政府購買服務,將不利于其集中精力履職盡責,也會造成在為其提供預算撥款保障的同時又向其購買服務的問題。對于此前劃為公益一類、但具有一定市場經營能力的事業單位,在滿足事業單位職能合理定位和行政主管部門業務需要的前提下,可以研究按程序調整為公益二類事業單位或從事生產經營活動的事業單位。

  這里需要強調的是,公益一類事業單位不能作為政府購買服務的承接主體,并不意味公益一類事業單位提供的公共公益服務不能通過政府購買服務方式向社會力量購買。如果現有公益一類事業單位因能力不足等原因,暫時難以滿足相關公共服務需求,有關行政主管部門也可以通過向社會力量購買相關服務作為補充。但在具體實施政府購買服務前,同級財政和主管部門要嚴格審核把關,堅決防止一邊向社會力量購買、一邊出現現有公益一類事業單位供給能力閑置現象。

  使用事業編制且由財政撥款保障的群團組織,與公益一類事業單位在性質上類似,在能否參與承接政府購買服務問題上應作同等對待。

  

  買什么:關于購買內容問題

  厘清買什么的問題,是推動政府購買服務改革的基礎性工作。由于各種原因,一些地方和部門出現政府購買服務泛化的現象,政策執行出現走樣,該買的沒買,不該買的卻買了,因此準確把握政府購買服務的內容對開展政府購買服務工作非常重要。

  (一)確定政府購買服務內容的一般原則

  第一,政府購買服務內容屬于政府職責范圍。第二,適合采取市場化方式提供。通過市場競爭機制在多家服務機構中擇優,而且比政府自己直接提供服務效率更高。第三,屬于服務事項。政府購買服務所使用的服務概念,與《政府采購法》及其實施條例所使用的服務概念一致,與貨物和工程有本質區別。

  (二)編制政府購買服務指導性目錄

  編制指導性目錄是加強政府購買服務內容管理的重要手段,財政部部署分級分部門制定指導性目錄,目前這項工作還在進行當中。《政府購買服務管理辦法》要求,政府購買服務指導性目錄在中央和省兩級實行分級管理,財政部和省級財政部門分別制定本級政府購買服務指導性目錄,各部門在本級指導性目錄范圍內編制本部政府購買服務指導性目錄。

  (三)哪些事項不應作為政府

  購買服務的內容明確哪些內容不能買是做好政府購買服務工作的重要環節,也是堅持政府購買服務改革的重要保證。

  《政府購買服務管理辦法》規定了六類事項不應作為政府購買服務的內容:(1)不屬于政府職責范圍的服務事項;(2)應當由政府直按履職的事項;(3)政府采購法律、行政法規規定的貨物和工程,以及將工程和服務打包的項目;(4)融資行為;(5)購買主體的人員招聘,以勞務派遣方式用工以及設置公益性崗位等事項;(6)法律法規及國務院規定的其他事項。

  以上第(2)至(6)項中,屬于政府職責范圍的事項,應當通過符合國家法律法規規定的規范方式實施。比如,政府開展公共工程項目,應當優先考慮通過合法合規的政府和社會資本合作(PPP)模式實施;確需政府使用財政性資金投資的工程項目,應當采取政府采購方式規范實施。


來源:中國招標雜志

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